¿Es posible implantar una actividad privada en suelo dotacional público perteneciente a la red primaria?
El pasado mes de junio el Excmo. Ayuntamiento de Elche formuló consulta, promovida por este despacho profesional a la Dirección General de Urbanismo de la Conselleria de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad, en relación con la posibilidad de implantar una residencia de estudiantes, de titularidad privada, en suelo dotacional público perteneciente a la red primaria, del siguiente tenor:
«Recientemente, un propietario de terreno en esta zona 13 del PE de la Universidad Miguel Hernández ha propuesto implantar en su parcela una residencia de estudiantes, mediante gestión privada, sin modificar el planeamiento en vigor. El interesado plantea:
– su viabilidad teniendo en cuenta que el artículo 24 TRLOTUP prevé que las dotaciones y equipamientos de la red primaria puedan ser tanto públicas como privadas. No obstante, como el artículo 97 de la normativa del PG de Elche únicamente prevé los equipamientos de titularidad privada ya existentes, se cuestiona si sería necesario modificar este artículo de la normativa del PG.
– propone modificar el PE de la Universidad y subdividir el ámbito de la zona 13 en dos subzonas, una coincidiría con la propiedad del interesado y la otra con el resto de la zona. Él propone ordenar pormenorizadamente esta nueva subzona, urbanizarla y construir una residencia de estudiantes en un terreno privado, sin previa cesión a la Universidad.
¿Es posible, tal y como plantea el solicitante, implantar una actividad privada en suelo calificado como dotacional público manteniendo la titularidad privada de los terrenos?
Ante la duda de la viabilidad de esta propuesta, el ayuntamiento propone:
Modificar el PE de la Universidad cambiando la calificación urbanística de la totalidad de los terrenos de la zona 13, pasándolos de dotacionales públicos a usos terciarios especiales al servicio de la Universidad, a su vez, ordenar pormenorizadamente esta zona y delimitar unidades de ejecución que podrían desarrollarse por la iniciativa privada.
La consulta que quiere hacer el ayuntamiento es:
– ¿se puede considerar que dado que son terciarios especiales al servicio de la Universidad estos terrenos seguirían formando parte de la red primaria de dotaciones públicas?
– o por el contrario, ¿sería necesario suplementar la red primaria de dotaciones para mantener el equilibrio del planeamiento vigente entre las dotaciones públicas y el aprovechamiento lucrativo? (artículo 67.3 TRLOTUP)».
La Dirección General de Urbanismo, tras un análisis de los antecedentes del caso particular, clarificó la primera cuestión planteada de una forma muy ilustrativa, señalando que el uso concreto (residencial público) objeto de consulta está admitido por el planeamiento de aplicación[1] (art. 104 de las NNUU del PGOU de Elche en relación con su art. 66.2.b.2.1), por lo que no existe obstáculo alguno desde el régimen de usos previsto.
En relación con la posibilidad de que puedan existir dotacionales de red primaria de titularidad privada, hay que estar al propio art. 24 del TRLOTUP que, explícitamente, los admite. Señala la DGU que, el art. 97 de las NNUU del PGOU de Elche, que admite el equipamiento de titularidad privada cuando se trate de equipamientos “existentes”, no pueden constituir impedimento respecto de dicha admisión, a partir de los principios de temporalidad y jerarquía normativa al concluir que “una eventual aplicación del transcrito art. 97 proscribiendo la implantación de equipamientos de titularidad privada no puede prosperar, por su carácter limitativo, frente a la apertura que, para ese tipo de dotacionales, comporta actualmente la LOTUP”. Asimismo, la DGU clarifica que, de conformidad con el art. 3.1. del Código Civil, no puede admitirse una interpretación hermenéutica del citado art. 97, pues la interpretación correcta debe ser la de ligar la expresión “existentes” a “admitidos”, en referencia a los usos admitidos por el PGOU para esa zona, pues una aplicación literalista solo llevaría al absurdo de enunciar una prohibición al relacionar los usos admitidos.
La DGU profundiza sobre dicha cuestión, y va más allá. Expone que lo realmente relevante en los suelos dotacionales es la afección, más que la titularidad de la propiedad, reconociendo la existencia de equipamientos privados de interés públicos. Dicha afección al servicio público (admitida por el planeamiento de aplicación), dispensa de la necesidad de modificar el PGOU.
Por último, la DGU da respuesta a la cuestión relativa a si el incremento de población estable (en periodos lectivos) que generaría una residencia de estudiantes exige suplementar estándares. Cuestión que debe responderse negativamente, pues según señala la DGU, “la afección al servicio público que, como se ha dicho, caracteriza el uso residencia estudiantil comporta una confusión (en el sentido de mezcla o fusión) entre dotación pública y gestión privada perfectamente plausible en los términos expuestos y que dispensa de la obligación de suplementar al no producirse disminución de suelo dotacional”, por lo que el art. 67.3 TRLOTUP no resultaría de aplicación debido al carácter trashumante propio de la actividad, que lo sitúa más en el uso terciario que en el residencial.
Finalmente, concluye abordando el interrogante relativo a los dotacionales de red primaria de titularidad privada (despejada su legalidad) respecto de la efectiva integración del uso objeto de consulta en el interés público inherente al desarrollo (zona 13) del PE de la UMH. Sobre dicha cuestión responde poniendo a la vista que la prestación del servicio puede ser prestada por la iniciativa privada sin que tenga que asumir la Administración el coste de expropiación del suelo. No se produce merma de calidad en la prestación del servicio, resulta innecesario que sea la propia Administración la que gestione el desarrollo del suelo y la prestación del servicio.
Esta consulta abre puertas a nuevos escenarios. No solo los agentes sociales públicos pueden y deben promover y gestionar actividades de interés público en suelos dotacionales públicos, sino que también pueden hacerlo empresas en su condición de agentes privados.
[1]A partir de la legislación urbanística vigente -el TRLOTUP- y fundamentalmente el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Elche y el Plan Especial de la Universidad Miguel Hernández (PEUMH) de aplicación a la parcela objeto de la consulta.
