La impugnación indirecta de instrumentos de planeamiento a través de las modificaciones puntuales de los mismos. Especial referencia a los informes sectoriales: carreteras y costas del Estado.
Con ocasión de la reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 14 de noviembre de 2023 dictada en el recurso ordinario 27/2022 en el que Serrano&Asociados ha sido parte, resulta oportuno efectuar una breve reflexión jurídica acerca de la improcedente, aunque desgraciadamente habitual práctica de las administraciones sectoriales de revisar los parámetros urbanísticos e incluso la propia ordenación de un instrumento de planeamiento vigente, firme y urgente, cuando se pretende la modificación puntual de alguno de los aspectos del mismo.
El caso resuelto en la Sentencia citada es el siguiente. En el año 2002 se tramita y aprueba definitivamente un plan parcial en el ámbito costero de Orihuela, colindante con la carretera N-332, de titularidad estatal y compuesto por dos unidades de ejecución. Durante su tramitación el Ayuntamiento de Orihuela solicita informe a la Administración del Estado responsable en materia de carreteras, que lo emite con carácter favorable, obligando además a la ejecución de una rotonda de acceso a las dos unidades de ejecución del sector. El agente urbanizador, en la fase de ejecución de la primera unidad de ejecución, ejecuta a su coste la rotonda de acceso en los términos exigidos por la administración estatal.
Durante la fase de ejecución de las obras de urbanización de la segunda unidad de ejecución, se advierte la presencia de especies de flora y fauna protegidas, que obligan a efectuar un ajuste en la ordenación de ciertas parcelas públicas y privadas para garantizar la preservación de dichas especies, sin aumento de edificabilidad ni modificación de los usos previstos. Este ajuste se materializa mediante una modificación puntual del plan parcial vigente, manteniendo invariable el acceso y conexión con la carretera estatal, que además se encuentra ejecutado.
Solicitado informe a la administración titular de la CN-332 respecto del instrumento de modificación puntual de plan parcial, éste se emite con carácter desfavorable por no acompañar estudio de tráfico que garantice la capacidad de la carretera para acoger el tráfico generado por la unidad de ejecución 2, e imponiendo la modificación de la infraestructura de conexión prevista en el plan parcial vigente que, insistimos, ya fue ejecutada y se encuentra abierta al uso público desde hace 20 años. Es decir, la administración estatal se abstrae del concreto objeto de la modificación planteada, y revisa vía informe la ordenación vigente aprobada incluso con su propio informe favorable, valorando el instrumento como si de un plan de desarrollo ex novo se tratase.
A la vista del carácter improcedente del informe de la administración estatal, el Ayuntamiento de Orihuela, órgano sustantivo, acuerda aprobar definitivamente la modificación puntual de planeamiento, al entender que dicha administración se excede en el ejercicio de las competencias que le son propias. La administración estatal decide recurrir ante la TSJCV el acuerdo de aprobación del instrumento de modificación puntual.
El TSJ de la Comunidad Valenciana recoge en su sentencia el principio de irreversibilidad de los aspectos urbanísticos consolidados por instrumentos anteriores, principio que se apuntala a través de la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo respecto de la inviabilidad de impugnar indirectamente determinaciones de un instrumento de planeamiento con ocasión de las modificaciones puntuales del mismo que exceden de su concreto alcance.
Así, el TSJ señala al respecto lo siguiente:
Por tanto, cuanto atañe a los accesos al Sector, fue proyectado y ejecutado, en el marco del Plan Parcial de Mejora aprobado en 30 de julio de 2002, sin que el actual instrumento introduzca ningún elemento adicional, que afecte al diseño del enlace. Tampoco se ha producido ninguna modificación de los usos, ni del aprovechamiento objetivo del Sector, sino redistribución para facilitar la dotación de espacios de protección a la especie vegetal hallada, ni modificación de la red viaria secundaria, que pudiera suponer un incremento de la densidad del tráfico, o incremento de las inmisiones sonoras, respecto a los términos en que venía ordenado el Sector por medio del instrumento aprobado en 2002.
No cabe pues, so pretexto de la aprobación de un instrumento de modificación puntual, que tiene por objeto la preservación de la especie vegetal protegida, revisar aquellos aspectos que quedaron aprobados y ejecutados bajo los instrumentos anteriores.
Esta Sección ha tenido ocasión de pronunciarse muy recientemente, acerca de la irrevisibilidad de los aspectos urbanísticos consolidados por instrumentos anteriores, en sentencias 550/23 de 31 de octubre, rec. 37/2022, y 496/23 de 11 de octubre, rec. 29/22. Esta última, afirma: Como señala la STS 3ª, Sección 5ª, de 31 de marzo de 2009 —recurso de casación número 11263/2004—, citada por el Ayuntamiento demandado, [“tampoco se puede utilizar la modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico para impugnar indirectamente determinaciones originarias del mismo no afectadas por la modificación (impugnación indirecta que, por cierto, en este concreto caso el actor no llegó a plantear realmente). El art. 26 de la Ley Jurisdiccional es claro cuando circunscribe el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general a la impugnación de sus ‘actos de aplicación’. Obviamente, una modificación puntual de un plan no constituye ‘acto de aplicación’, sino «alteración» del mismo”.]
No se aprecia, pues, que el órgano sustantivo que aprobó el acuerdo, ni el órgano ambiental que emite DIA favorable, hayan contravenido los preceptos invocados en el recurso por cuanto el instrumento, no afecta a las competencias sectoriales de los órganos de la Administración del Estado en materia de carreteras, ni por tanto resulta preceptivo su informe.
En este sentido puede citarse por su claridad expositiva la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en fecha 22 de septiembre de 2010 (rec. de casación n.º 1985/2009) con cita de la Sentencia de la misma Sala de fecha 22 de abril de 2009 (rec. de casación n.º 11496/2004), al declarar:
“No se puede utilizar la modificacion puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico para impugnar indirectamente determinaciones originarias del mismo no afectadas por la modificación (recurso indirecto que, por cierto, en en este concreto caso la recurrente no llegó a plantear formalmente ni en el escrito inicial de interposición del recurso contencioso, ni en su demanda). El art. 26 de la ley Jurisdiccional es claro cuando circunscribe el recurso indfirecto frente a disposiciones de carácter general a la impugnación de sus actos de aplicación. Obviamente una modificación puntual de un Plan, no constituye acto de aplicación, sino una alteración de una parte del mismo”
En iguales términos se pronuncia la más reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 13 de febrero de 2015 (rec. de casación 829/2013), que con cita de la Sentencia de fecha 31 de marzo de 2009 (rec. de casación núm. 11263/2004), declara en su F.D. 5º:
“Pero, a pesar de estos defectos formales en la alegación del motivo, algo diremos sobre la causa de inadmisibilidad aplicada por la Sala de Instancia. Por un lado, es evidente que la impugnación judicial directa del acuerdo de aprobación de la modificación puntual de un plan urbanístico nunca podrá generar -por sí misma la anulación de las determinaciones originarias del plan no afectadas por dicha modificación. Y, por otro lado, tampoco se puede utilizar la modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico para impugnar indirectamente determinaciones originarias del mismo no afectadas por la modificación (…). El art. 26 de la Ley Jurisdiccionales claro cuando circunscribe el recurso indirecto frente disposiciones de carácter general a la impugnación de sus «actos de aplicación». Obviamente, una modificación puntual de un plan no constituye «acto de aplicación», sino «alteración» del mismo.
El criterio del TSJ de la Comunidad Valenciana no es nuevo. En el mismo sentido se pronunció, procedimiento en que ha sido parte Serrano & Asociados, en su Sentencia de fecha 21 de marzo de 2019 (rec. apelación n.º 99/2017), por la que se desestimó el recurso contencioso interpuesto por la Administración del Estado responsable en materia de costas frente a la aprobación definitiva de una modificación puntual de plan parcial de un sector en Pilar de la Horadada. En dicho expediente, en el que participó directamente nuestro despacho, la administración estatal de costas informó desfavorablemente el referido instrumento sobre la base de la existencia de unas edificaciones sobre una parcela en zona de servidumbre de protección contrarias al art. 25 de la Ley de Costas. No afectando la modificación puntual de plan a la parcela de referencia, el TSJ de la Comunidad Valenciana desestimó el recurso interpuesto por la administración estatal, declarando:
“En concreto, en materia de impugnación indirecta de instrumentos de planeamiento, lo anterior resulta lógico por cuanto no puede desnaturalizarse el recurso indirecto de manera que se utilice para cuestionar el planeamiento en aspectos que nada tienen que ver con aquéllos que se combaten del instrumento de desarrollo o del acto de ejecución directamente impugnado (STS 3ª, Sección 5ª, de 16 de noviembre de 2009 (RJ 2010, 1751) -recurso de casación número 3748/2005).”
Doctrina recogida igualmente por las Sentencias de la Salas de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 11 de noviembre de 2020 (rec. n.º 39/2018), del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 8 de mayo de 2013 (rec. n.º 1128/2010) y del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 27 de mayo de 2020 (rec. n.º 31/2017-00).
En definitiva, todos los profesionales del urbanismo que participamos en la elaboración de los instrumentos de planeamiento coincidimos en la bondad jurídica desde la perspectiva de la seguridad jurídica del criterio mantenido por el TSJ de la Comunidad Valenciana, en cuanto impone a las administraciones sectoriales el deber legal de ceñirse, en el ejercicio de sus competencias, al objeto del instrumento de planeamiento que se somete a su examen y veta de forma taxativa los intentos de prejuzgar de forma anacrónica las determinaciones del planeamiento que exceden del mismo.
