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Reflexión sobre el contenido y oportunidad (no es oportuna) del anteproyecto de ley de Protección y Ordenación de la Costa Valenciana, LPCV, formulado por la Generalitat Valenciana.

Hemos conocido de la propuesta de ley de Protección y Ordenación de la Costa Valenciana, LPOCV, en virtud del anuncio de información pública de su anteproyecto publicado en el DOGV de 31 de mayo de 2024.

Adelanto que no nos parece una ley oportuna ni necesaria, concebida al menos como ley autónoma y sectorial, su contenido es excesivo y además con resonancias corporativo-burocráticas respecto de las que hay que estar muy atentos para no repetir errores.

1. La entrada en vigor de la Ley 5/2014, de 25 de julio de Ordenación del Territorio, Urbano y Paisaje, LOTUP, tuvo entre otros contenidos uno muy celebrado [1]y reconocido, su disposición derogatoria única que afectó a seis (6) leyes y dos (2) reglamentos. Esta disposición puso fin a una compleja, inoperante y perniciosa dispersión y proliferación normativa, y la LOTUP codificó, al menos lo intentó, las normas relativas al urbanismo, ordenación del territorio (que incluye el litoral) y procedimiento de evaluación ambiental de planes. Así pues no es necesaria una nueva ley, los contenidos precisos que puedan tenerse como necesarios tienen su encaje natural en la ley urbanística, hoy TRLOTUP que podría (incluso debiera) modificarse ad hoc. 
2. Su contenido es excesivo y en parte innecesario, sus 59 artículos bien podrían reducirse en dos tercios, el anteproyecto está preñado de declaraciones de escaso valor normativo de poco rigor y exclusivo alcance programático y ello en perjuicio de la observancia del principio de Seguridad Jurídica, buen ejemplo que corrobora esta consideración lo constituyen sus arts. 1 a 10.

La lectura del art. 1 Objeto, permite aseverar que no precisa un objeto cierto y el art. 2[2]. Ámbito tampoco lo precisa, crea confusión: “franja geográfica de anchura variable”, por determinar.

El art. 6. Enfoque ecosistémico del proyecto LPOCV es de todo punto innecesario y podría generar una expectativa de creación de órganos ad hoc con su correlativa esfera competencial, incompatible con la establecida y legal distinción entre órgano sustantivo y órgano ambiental.

El art. 7. Gestión integral del Litoral, del proyecto LPOCV habida cuenta que en el ámbito territorial impreciso objeto (art. 2) de la LPOCV convergen competencias del Estado, Comunidad Autónoma y Ayuntamientos, requiere una serena reflexión, este espacio de encuentro y de conflicto de competencias demanda regulaciones precisas, de calidad, para la efectiva vigencia del principio de Seguridad Jurídica. Y lo cierto que este proyecto de norma, con contenidos plausibles y necesarios, no asume en su conjunto estas características. Es más, el art. 7, apartado 1, letras a) a h) no aportan nada en materia de gestión integrada. La letra h), no es útil, este juicio crítico resulta evidente de su propio texto: “garantizar una gobernanza y una coordinación institucional adecuadas que permitan la participación de las administraciones con competencias concurrentes en el litoral, mediante un proceso de decisión transparente, en el que se dé audiencia a las organizaciones representativas de intereses sociales.”

El apartado 2 del art. 7 es innecesario, bastaría la versión simplificada de los arts. 1 y 3 del anteproyecto.

Los arts. 9[3] y 10[4] son de todo punto innecesarios, las competencias de los Ayuntamientos y Comunidad Autónoma están ya reguladas y delimitadas entre otros por el TRLOTUP y LRBRL. Sólo podrían generar confusión.

El art. 11 que configura la Comisión Interdepartamental de Coordinación de Ordenación del litoral, recuerda al pintoresco precedente, nunca se reunieron en 14 años, Comité Estratégico de Política Territorial de la Comunidad Valenciana, que creó el Decreto 1/2011, art. 2, de aprobación de la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana, ETCV. No es necesario ni se justifica, tampoco se delimita su función, para ello basta la DGUPEA. No se justifica el cumplimiento del mandato del art. 5 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, LRJSP.

El art. 12, no parece necesario, como acredita su propio contenido. “Redes y asociaciones. Sin perjuicio del sistema de participación establecido en la normativa autonómica, se fomentará en especial la participación de las asociaciones vinculadas al litoral.” De facto es una llamada al clientelismo institucional subvencionado, al modo de la experiencia habida en materia de medio ambiente.

Los arts. 13 a 16 crean distintas figuras de ordenación del territorio o planeamiento. El art. 13 es innecesario, bastarían los arts. 1 y 3 racionalizados. Las figuras que se pretende crear: a) directrices de ordenación del litoral (art. 14); b) el plan de ordenación costera art. 15); c) los planes especiales de las playas (art. 16); y, d) planes especiales de núcleos urbanos, pueden formularse a partir del arsenal de instrumentos que contiene el TRLOTUP. A continuación se pone a la vista la figura correspondiente o correlativa del TRLOTUP.

El art. 16 TRLOTUP configura un instrumento cuyo objeto es un claro numerus apertus que le confiere una extraordinaria versatilidad y hace innecesarias las figuras que proponen los arts. 14 y 15 LPOCV. Lo mismo cabe sostener respecto de las posibilidades ilimitadas de los planes especiales (arts. 40 y 43 TRLOTUP), en relación a las propuestas de los arts. 16 y 17 LPOCV.

El art. 45 Integración de Procedimientos, en su apartado 1, dice así: “1. Para aquellos usos, construcciones, instalaciones o edificaciones que pretendan ubicarse fuera del dominio público marítimo terrestre, las autorizaciones previstas en la presente Ley quedarán sustituidas por un informe preceptivo y vinculante del órgano competente de la Generalitat Valenciana, (…).” Este mandato reproducido, merece una serena reflexión. Recuerda el fallido art. 7.3. TRLOTUP, relacionado con la ETCV, afortunadamente derogado por el art. 113.3 del DL 7/2024 de simplificación administrativa de la Generalitat. En efecto el enunciado del anteproyecto invita al ejercicio de un poder, no siempre respaldado por una previa asignación legal competencial que pretende reglar el ejercicio del ius variandi legalmente asignado a Ayuntamientos y al órgano sustantivo de la Generalitat competentes en materia de urbanismo y ordenación del territorio que incluye el litoral. Así pues una norma que, en apariencia, nace para materializar de manera efectiva las competencias en el litoral que a la Comunidad Autónoma corresponda en su relación con la Administración del Estado, se convierte (podría) en un instrumento que menoscabe las propias de los Ayuntamientos y de otros órganos de la Comunidad Autónoma. En relación a la aplicación del art. 7.3 citado y recientemente derogado, en los supuestos de aplicación de la ETCV ha habido una experiencia reciente, en nuestra opinión, negativa[5] En caso de mantenerse el precepto debiera precisarse el ámbito material de la competencia propia de ese departamento, ese órgano competente.

Título VI. Patrimonio público litoral. El desiderátum de crecimiento del patrimonio público que aplica y anima estos arts. 50 y 52 LPOCV, quizá debiera reconsiderarse, en un contexto, ahora, que pondera la posibilidad de una tercera desamortización. En este asunto hay un componente político/ideológico que debe ser ponderado. El conjunto de administraciones públicas detecta un extraordinario patrimonio cuyo sostenimiento reclama recursos no siempre disponibles dentro del mandato constitucional de sostenibilidad financiera y equilibrio presupuestario (art. 135 Constitución). En realidad la dinámica de crecimiento exponencial de los patrimonios públicos está pasada de moda, toca ahora establecer pautas de equilibrio para que el sostenimiento y protección que puede interesar a la colectividad de determinados espacios e inmuebles se lleve a la práctica mediante acuerdos y colaboración con la iniciativa privada.

3. Hay asuntos relacionados con el litoral que sí merecen la atención del legislador autonómico, y el anteproyecto LPOCV se ocupa de ellos.

La disposición adicional primera demanda la revisión del PATIVEL, algo necesario y que resulta del propio contenido material del anteproyecto. El plazo de tres (3) meses que plantea para su revisión es imposible y por ello repugna en Derecho. En tres meses no se pueden contratar los trabajos de revisión del PATIVEL, en tres meses, una vez contratados, no se pueden formular los trabajos preparatorios de la revisión del PATIVEL: avance o borrador y documento de inicio. Por supuesto en tres meses no se puede tramitar a la luz de los plazos y trámites que disponen el TRLOTUP y la Ley 21/13 LEA.

La disposición adicional segunda[6], tiene sentido.

La disposición adicional tercera[7], relativa a la “Determinación de los terrenos de la franja litoral que tenían la condición de urbanos a la entrada en vigor de la Ley 22/1988 de Costas.” por si sola justifica este anteproyecto y viene a remediar una situación de inseguridad jurídica que la Administración del Estado se niega (quizá no pueda) a afrontar. Entiendo que ésta es una competencia urbanística y territorial propia de la Generalitat.

La disposición adicional cuarta, en mi opinión, siendo de interés plantea la formulación de un catálogo de terrenos degradados en el dominio público, que si bien es necesario no podrá tener viabilidad eficiente sin la concurrencia de la Administración del Estado. Es esta una cuestión de pura oportunidad pública.

Las disposiciones transitoria segunda y tercera[8] cumplen su función propia con eficiencia, nada que objetar. La disposición transitoria tercera contiene normas de aplicación directa de contenido plausible respecto del que nada cabe objetar. Es más, junto con el contenido de la disposición adicional tercera, justifican por si solas la innovación legislativa. Tan solo cuestionar la remisión al plan de ordenación costera, figura nueva innecesaria como se ha puesto de manifiesto.

Procede ponderar por último la necesidad de delimitar a nivel legal el concepto de pantalla arquitectónica para concretar el ejercicio de la competencia en materia urbanística y de ordenación del territorio en la zona de influencia, art. 30[9] de la Ley de Costas, LC.

La zona de influencia, de 500 metros de anchura desde el dominio público marítimo terrestre en cuanto a su ordenación urbanística y territorial es competencia municipal y de la respectiva Comunidad Autónoma. La delimitación del concepto legal de pantalla arquitectónica es una materia propia del urbanismo y por ello competencia municipal en su aplicación y legislativa de la Comunidad Autónoma. La necesidad de su regulación viene dada por el conflicto que está generando la idea que de la misma tiene la Administración del Estado y que la impone vía informes de planeamiento (arts. 112[10] y 117[11] LC) y la que sostienen, bien distinta, Ayuntamientos de la Comunidad Valenciana. Buen ejemplo de esta discrepancia resuelta en favor del concepto (muy discutible) que de pantalla arquitectónica tiene la Administración del Estado, es la Sentencia del Tribunal Supremo (Roj: STS 918/2024) de 13 de febrero de 2024, número 247/2024, de la que ha sido ponente la Magistrada Ángeles de Huet de Sande. El asunto se contrae al trámite por el Ayuntamiento de Torrevieja de un ED, que contempla edificaciones en altura (22 pl), que según la Administración del Estado responsable en materia de costas, en su preceptivo informe (arts. 112 y 117 LC), “no respeta la prohibición de pantallas arquitectónicas del art. 30 de la Ley de Costas”. Es de notar que el planeamiento anterior disponía una tipología de edificación entre medianeras con 6 pl de altura. El T.S. asume el criterio de la Administración del Estado responsable en materia de costas, en contra de la propuesta de ordenación asumida por el Ayuntamiento, que, nótese, no incrementaba la edificabilidad. Esta STS tiene un precedente, de la misma Magistrada ponente, en la sentencia (Roj: STS 1395/2023) de 28 de marzo de 2023, número 420/2023, que asumió que se formaba pantalla arquitectónica, prohibida por el art. 30 LC, por dos torres de 19 pl en suelo urbano que no incrementaban edificabilidad (el planeamiento anterior contempla 4 torres de 8 pl).

Lamentablemente en estos contenciosos no se ha debatido a fondo sobre el concepto de pantalla arquitectónicia y la bondad de las propuestas de ordenación, el debate se ha centrado en la aplicación del art. 30 LC, en suelo urbano en relación a la disposición transitoria 3ª, también LC.

Parece claro que el concepto de pantalla arquitectónica que pretende imponer la Administración del Estado, homologada ahora por el T.S., debe delimitarse conforme a la idea que resulte del modelo urbanístico y territorial de las Comunidades Autónomas por obvias razones de Seguridad Jurídica y al amparo de las competencias que ostentan homogodadas por la STC 149/1991 de 14 de julio (RTC \119\149), cuyo alcance está siendo de facto cuestionado.

En defintiva parece más práctico y útil introducir innovaciones como alguna de las propuestas consideradas, en el TRLOTUP; una nueva ley, con su aparato burocrático sectorial y sus informes no es deseable.

[1] De esta disposición derogatoria nos hemos ocupado antes. Instituciones de Derecho Urbanístico y Ambiental de la Comunidad Valenciana, capítulo 2, apartado “La LOTUP deroga, codifica e integra”. CIVITAS. Thomson-Reuters. 2016, pág. 106 y ss.

[2] “Artículo 2.1. Ámbito de aplicación 1. El ámbito de aplicación de esta ley viene constituido por el litoral de la Comunitat Valenciana, entendido como la franja geográfica de anchura variable, en la que se produce la transición entre los sistemas terrestre y marino, con interacción de la naturaleza y las actividades humanas.”

[3] “Artículo 9. Competencias de Generalitat Valenciana 1. La Generalitat Valenciana ejerce las competencias exclusivas en materia de ordenación del litoral a través de las consellerias que tienen atribuidas las competencias de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo, medio ambiente y administración de costas; sin perjuicio de las competencias concurrentes que puedan resultar afectadas. 2. Corresponde a la Generalitat Valenciana la aprobación de los instrumentos de ordenación del litoral previstos en esta ley, de conformidad con lo dispuesto en la normativa urbanística aplicable.”

[4] “Artículo 10. Ayuntamientos costeros Además de las competencias que les correspondan en virtud de otras leyes, los ayuntamientos litorales de la Comunitat Valenciana ejercerán sobre sus términos municipales las siguientes: a) Participación en la tramitación de los instrumentos de ordenación del litoral que afecten a su ámbito territorial en los términos previstos en esta ley y conforme a la normativa urbanística aplicable. b) Participación activa en las estrategias de protección contra la regresión del litoral que pudieran desarrollar otras administraciones en su término municipal; c) Elaboración de planes de gestión de playas, en cuanto a gestión de las actividades de temporada. d) Identificación, reconocimiento e impulso en la tramitación de los expedientes de declaración de núcleos urbanos de especial valor etnológico o cultural ubicados en su término municipal. e) Las restantes competencias que le confiere la normativa urbanística, ambiental y de costas sobre el litoral.”

[5] Nos referimos a la DGPTP cuando ha aplicado las directrices de la ETCV. Nuestra opinión se ha explicado en la Revista de Derecho Urbanístico, núm. 369, Abril-Mayo 2024, págs. 75 a 135.

[6] Disposición adicional segunda. Impugnación por la Generalitat de actos, disposiciones e inactividad de la Administración del Estado. La Generalitat Valenciana interpondrá recurso contencioso-administrativo contra la aprobación por la Administración General del Estado de los procedimientos de deslinde del dominio público marítimo-terrestre y contra las disposiciones reglamentarias estatales en materia de costas, cuando afecten negativamente a los intereses públicos cuya defensa y promoción compete a aquélla. De la misma manera, en caso de inactividad del Estado en la aprobación de proyectos y ejecución de obras de regeneración y defensa de las playas, la Generalitat Valenciana presentará los correspondientes requerimientos y, en caso de ser desatendidos, interpondrá recurso contencioso-administrativo cuando se cumplan los requisitos establecidos en la normativa reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa.

[7] Disposición adicional tercera. Determinación de los terrenos de la franja litoral que tenían la condición de urbanos a la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. En los tres años siguientes a la entrada en vigor de la presente Ley, los ayuntamientos de la Comunitat Valenciana identificarán los terrenos de su ámbito territorial situados como máximo a 200 metros desde la ribera del mar, que a la entrada en vigor de la Ley de costas no estuvieran clasificados como urbanos, pero cumplieran con los requisitos de urbanización o de consolidación edificatoria necesarios para ello. Efectuada esta identificación, la comunicarán sin demora a la conselleria competente en materia de ordenación del litoral, que impulsará la aprobación de la relación de los terrenos que en 1988 cumplieran dichos requisitos, previa audiencia de la Administración General del Estado.

[8] Disposición transitoria tercera. Normas de aplicación directa. Hasta tanto se apruebe el plan de ordenación costera, en los suelos clasificados como no urbanizables existentes en el litoral regirán las siguientes normas de aplicación directa, sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos establecidos en el texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje o norma que lo sustituya: a) con carácter general, los nuevos usos residenciales quedan prohibidos en los primeros 500 metros. b) Están permitidos los usos terciarios públicos y privados, propiciatorios de disfrute del medio marino, contacto con la naturaleza y vida al aire libre, tales como campings y establecimientos asimilados conforme a la legislación turística y con un elevado grado de naturalización. Las edificaciones destinadas a servicios deberán implantarse fuera de los primeros 100 metros. c) Se permiten los establecimientos hoteleros en la franja litoral siempre que las edificaciones destinadas a dicho uso se sitúen fuera de los primeros 200 metros.

[9] Art. 30 LC. “1. La ordenación territorial y urbanística sobre terrenos incluidos en una zona, cuya anchura se determinará en los instrumentos correspondientes y que será como mínimo de 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar, respetará las exigencias de protección del dominio público marítimo-terrestre a través de los siguientes criterios: a) En tramos con playa y con acceso de tráfico rodado, se preverán reservas de suelo para aparcamientos de vehículos en cuantía suficiente para garantizar el estacionamiento fuera de la zona de servidumbre de tránsito. b) Las construcciones habrán de adaptarse a lo establecido en la legislación urbanística. Se deberá evitar la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, sin que, a estos efectos, la densidad de edificación pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal respectivo. 2. Para el otorgamiento de las licencias de obra o uso que impliquen la realización de vertidos al dominio público marítimo-terrestre se requerirá la previa obtención de la autorización de vertido correspondiente.”

[10] Artículo 112. “a) Planes y normas de ordenación territorial o urbanística y su modificación o revisión, en cuanto al cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y de las normas que se dicten para su desarrollo y aplicación.”

[11] Artículo 117. “1. En la tramitación de todo planeamiento territorial y urbanístico que ordene el litoral, el órgano competente, para su aprobación inicial, deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto correspondiente a la Administración del Estado para que ésta emita, en el plazo de un mes, informe comprensivo de las sugerencias y observaciones que estime convenientes. 2. Concluida la tramitación del plan o normas de que se trate e inmediatamente antes de la aprobación definitiva, la Administración competente dará traslado a la del Estado del contenido de aquél para que en el plazo de dos meses se pronuncie sobre el mismo. En caso de que el informe no sea favorable en aspectos de su competencia, se abrirá un período de consultas, a fin de llegar a un acuerdo. Si, como resultado de este acuerdo, se modificara sustancialmente el contenido del plan o normas, deberá someterse nuevamente a información pública y audiencia de los Organismos que hubieran intervenido preceptivamente en la elaboración.”