Una sentencia del TSJCV (506/2024) que nos hace reflexionar sobre el PATIVEL y los instrumentos de ordenación del territorio vigentes o en trámite en la Comunidad Valenciana.
Nos referimos a la sentencia núm. 506/2024, recurso 87/2018, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de la que ha sido ponente el Magistrado Edilberto José Narbón Lainez, que cuenta con dos votos particulares, de los que el emitido por la Magistrada Laura Alabau Marti tiene especial interés.
Comentamos esta sentencia desde una doble perspectiva, por un lado, nos ocupamos de la cuestión puntual objeto de la litis favorable a nuestras pretensiones que defiende el despacho Serrano&Asociados y que pone de manifiesto contenidos contradictorios del PATIVEL, y por otro lado, enfatizamos el contenido del voto particular de la Magistrada Laura Alabu Marti, que ha de servir para hacer reflexionar a todos los agentes relacionados con el instrumento del PATIVEL y los instrumentos de ordenación del territorio, sobre y la necesidad de motivación de sus determinaciones y el necesario respeto a la autonomía municipal.
1.En principio se trata de poner a la vista un nuevo éxito del despacho Serrano&Asociados, por cuanto la expresada sentencia, deja sin efecto una determinación del Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunidad Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunidad Valenciana, PATIVEL, aprobado por Decreto 58/2018 de 4 de mayo del Consell
El asunto en cuestión afecta a un desarrollo urbanístico en término municipal de Torrevieja, en concreto el Sector S-29 que se encontra.ba en fase de aprobación definitiva cuando entró en vigor el PATIVEL (12 de mayo de 2018) y que zonificó o categorizó buena parte de dicho ámbito como Suelo No Urbanizable de Refuerzo del Litoral (2), cuyo régimen concreto el art. 10[1] de las NNUU del PATIVEL.
Frente al referido instrumento el promotor del expresado desarrollo urbanístico, bajo la dirección letrada de Serrano & Asociados Urbanistas, interpuso recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que fue estimado en virtud de Sentencia de dicho Tribunal de fecha 15 de marzo de 2021 (Rec. 120/2018-ECLI:ES:TSJCV:2021:1019), por tres motivos: 1) inexistencia de estudio económico financiero; 2) Insuficiencia de los estudios de impacto de género, infancia, adolescencia y familia; y 3) insuficiencia del estudio de alternativas en el trámite de evaluación ambiental y territorial estratégica del plan. Dicha Sentencia, fue casada por Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 12 de julio de 2023 (rec. 4042/2021- ECLI:ES:TS:2023:3420) ordenando la retroacción de las actuaciones para que el TSJCV se pronunciase sobre los motivos de fondo alegados en el recurso.
Pues bien, el TSJCV ha resuelto estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto frente al PATIVEL, mediante Sentencia nº 506/2024, (Rec. 87/2018) en los términos que se reproducen de parte de su FD sexto y fallo, declarando la anulación de la inclusión de los terrenos del sector S-29.
“Vamos a estimar el recurso en su pretensión principal, es decir, anular clasificación de suelo no urbanizable de refuerzo del litoral (SNUPL 2) el Sector 29 “La ceñuela”;(…)
FALLAMOS
ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo número 85/2018, deducido por EXPLOTACIONES AGRÍCOLAS LA CEÑUELA S.L. UNGO y asistida por el Letrado D. JUAN ENRIQUE SERRANO LÓPEZ contra “Decreto núm. 58/2018, de 4 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana. PATIVEL (DOGV núm. 8293 de 11 de mayo de 2018) en la parte, que clasifica como suelo no urbanizable de refuerzo del litoral (SNUPL 2) el Sector 29 “La Ceñuela”. SE ANULA LA INCLUSIÓN DE DICHO SUELO EN EL PATIVEL. (…).”
El fallo se funda en las siguientes consideraciones,
Los terrenos incluidos en el PATIVEL no presentan valores ambientales ecológicos, culturales, agrícolas, paisajísticos, protección frente a riesgos o territoriales. Los únicos terrenos que presentan dichos valores ya se encuentran bajo la protección del PORN del Parque Natural del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante, que el desarrollo urbanístico respeta.
No existe conectividad o continuidad ambiental, ecológica o visual entre el S-29 y el área lo Ferris clasificada en el PATIVEL como SNUPL, lo que impide su consideración como ámbito o corredor de conexión.
La sentencia ofrece aspectos que queremos poner de manifiesto, por cuanto afectan a la propia genética del PATIVEL. Ya el escrito de demanda se ocupa de este asunto, que se recoge en el FD segundo de la sentencia que hace un reproche al PATIVEL en lo relativo a la determinación combatida, la asignación de la categoría de suelo no urbanizable de refuerzo del litoral (SNPL 2) al sector 29, señalando que carece de motivación o justificación y es por ello arbitraria. A esta cuestión, rechazándola en parte, da respuesta la sentencia en su FD cuarto, que se reproduce parcialmente,
“(…) Estimamos que la Administración ha motivado su decisión, el PATIVEL incluye una motivación genérica inextenso que hemos visto en el fundamento de derecho anterior, no podeos comparar un Plan Territorial que afecta a toda la Comunidad Valenciana con motivación puntual escasa pero que pretende ajustar los parámetros de cada zona con la justificación general, a diferencia con el PGOU o Plan Parcial que necesariamente llevan a cabo una justificación mucho más amplia y detallada. La justificación dada en este caso la encontramos adecuada, máxime cuando la parte ha podido defender su posición, cuestión diferente-conectada con el fondo- es si esa motivación comparando toda la prueba y argumentos es ajustada a derecho.”
Los FD quinto y sexto, este se ocupa de la prueba, ponderan la contradicción de la determinación combatida con el propio régimen que para este suelo dispone el art. 10 de las NNUU del PATIVEL. La cuestión objeto de la litis ha sido resuelto de manera taxativa y clara en nuestra opinión, coincidiendo en el resultado tanto la ponencia mayoritaria como el voto particular de la Magistrada Laura Alabau Martí.
2. La Sentencia del TSJCV contiene 2 votos particulares de profundo interés jurídico, por cuanto los mismos, a través de distintos argumentos sólidos, consideran que el sentido del fallo judicial debió ser la declaración de nulidad del PATIVEL. Especialmente interesante resulta el voto particular de la Magistrada Laura Alabau Martí que efectúa un riguroso juicio crítico respecto de la arbitrariedad e irracionalidad del PATIVEL en la ordenación territorial propuesta, la vulneración del principio de autonomía municipal derivado de las limitaciones impuestas a los terrenos zonificados o categorizados como suelo común del litoral y la vulneración del art. 15 TRLOTUP y directriz 136 ETCV, al no compatibilizar la protección, con las necesidades de crecimiento urbanístico racional y sostenible, dado que el PATIVEL no ha tuvo en cuenta los criterios sostenibilidad social ni económica, ni las necesidades de crecimiento urbanístico de los municipios.
El voto particular se ocupa de este asunto en su razonamiento jurídico primero, relativo a la arbitrariedad, que se reproduce en parte,
“La ponencia mayoritaria ha estimado el primer motivo del recurso interpuesto por Explotaciones Agrícolas La Ceñuela S.L., consistente en no reunir el Sector 29 “La Ceñuela”, de Torrevieja, las condiciones para su categorización como suelo no urbanizable de refuerzo del litoral (SNUPL 2).
En su fundamento cuarto ha rechazado en cambio, el motivo consistente en arbitrariedad en la ordenación, y falta de motivación en cuanto a la concurrencia de valores protegibles, que daría lugar a la declaración de nulidad de pleno derecho de la disposición.
No obstante, a juicio de quien suscribe, las circunstancias que han llevado a estimar el recurso de Explotaciones Agrícolas La Ceñuela S.L., concurren a lo largo de todo el litoral valenciano, como se expondrá a continuación.
El motivo ha sido sostenido por un grupo numeroso de recurrentes, entre los que se encuentra Explotaciones Agrícolas La Ceñuela S.L. En él se planteaba, que la ordenación propuesta mediante la que se incluye en la categoría suelo no urbanizable, los tramos definidos en el texto y cartografía, no justifica la concurrencia de valores dignos de protección, tratándose de una ordenación arbitraria que infringe el carácter reglado del suelo no urbanizable protegido, manifestando en unos casos, que aplica un criterio antiurbano, y en otros, que los supuestos valores territoriales, ecológicos, paisajísticos o ambientales, son genéricos e indefinidos.
La ponencia mayoritaria, alude a la Recomendación 2002/413 CE, y a la Ley 2/13 de 29 de mayo, ambos sobre protección del litoral, obviando que éstos enumeran, junto a criterios ambientales, los atinentes a la sostenibilidad económica y laboral, y asimismo, establecen el objetivo consistente en diferenciar el tratamiento de los tramos de playa urbanizados, respecto de los naturales, criterio que no ha sido aplicado, como veremos.
Con el debido respeto a la posición mayoritaria, quien suscribe considera, que la ordenación o categorización aplicada por PATIVEL, incurre en arbitrariedad y contrariedad a la Constitución y a la Ley, por tanto en nulidad de pleno derecho, conforme al art. 47.2 LPACAP.
Asimismo, el PATIVEL presenta una incoherencia interna, con contradicción insalvable, entre la Normativa y los Planos de Ordenación, que no puede resolverse mediante la prelación establecida en el art. 2.2 del Decreto, o 16.6 LOTUP, pues el texto describe unos valores generales dignos de protección, que no concurren sobre el terreno, a tenor de los Planos.
A priori, cabría considerar que la técnica empleada por el PATIVEL, consistente en la delimitación de tres ámbitos definidos por franjas situadas a 500, 1.000 y 2.000 metros, medidos en proyección horizontal tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar (al margen de la exclusión de zonas ya protegidas por medio de otros instrumentos), resulta coincidente con la empleada por la legislación de costas -así se defiende en la ponencia mayoritaria-, como también con la aplicada por otros instrumentos de ordenación del territorio, como el PATPHV.
Ahora bien, el propio art. 3 del PATIVEL prevé en su apartado 2º, que Los ámbitos territoriales delimitados en el plan podrán ampliarse o reducirse justificadamente con el fin de adaptarse a límites reconocibles, por tratarse de suelos contiguos a un espacio natural protegido o por presentar características físicas, ambientales o paisajísticas homogéneas. Por ello, la generalización debe cohonestarse con las previsiones contenidas en la legislación estatal del suelo para su sustracción a la urbanización, las cuales según dispone el art. 21.1 a) TRLSRU, consisten en haber sido preservados por la legislación sectorial correspondiente, o bien presenten valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, o estén expuestos a riesgos naturales o tecnológicos, como con acierto cita el Ayuntamiento de Oropesa.
Por tanto, la técnica delimitadora por franjas resultaba razonable como elemento de propuesta en el documento de alcance. Ahora bien, una vez presentadas alegaciones por los municipios afectados a los sucesivos trámites de consultas, debió considerarse la incidencia real que sobre el territorio había de causar esta delimitación. Estas revelan que este trazado de líneas produce una ordenación desordenada, y una protección arbitraria.
La Memoria Justificativa, reproduciendo el informe emitido a las primeras alegaciones por la Dirección General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de fecha 8 de mayo de 2017 doc. 19 DVD1, reconoce haber eliminado del texto normativo, el concepto consignado en la versión preliminar “suelos abiertos al mar”, debido a su imprecisión.
Sin embargo, la propia Memoria defiende como primera gran idea del PATIVEL, que el espacio litoral, y especialmente los suelos abiertos al mar, se debe considerar como un recurso territorial de primera magnitud; asimismo, que los últimos tramos de suelos costeros abiertos al mar, sin urbanizar, ya son en sí mismo un elemento territorial que requiere de su preservación y conservación activa.
Vamos a aceptar que los últimos tramos de suelos costeros abiertos al mar, sin urbanizar, ya son en sí mismo un elemento territorial que requiere de su preservación, esto es, el suelo ubicado en primera línea, sin urbanizar, presenta por ello un valor protegible. (…)”
En definitiva, la ordenación territorial de las zonas 1 y 2 plasmada en la cartografía, no se corresponde con la descripción de tales categorías en la Normativa, y resulta arbitraria e irracional, al adoptar la protección contrariando el ejercicio de la potestad, reglado por el art. 21 TRLSRU, sobre suelos que no presentan valor protegible alguno. Ni están “abiertas al mar”, ni sirven al criterio de conectividad con la costa, que justifica, en teoría, la protección.
Las fichas presentan un cuadro de criterios generales de catalogación, que no contiene descripción de los valores concretamente protegibles en cada ámbito, que en nuestro caso defiende con acierto el recurrente, y acepta la ponencia para el caso concreto, como no podía ser de otro modo pues así resultaba de la Evaluación Ambiental Estratégica de la Homologación y Plan Parcial del Sector 29 La Ceñuela.”
Aún en el contexto de la arbitrariedad el voto particular comentado la conecta, en el contenido del PATIVEL, con los supuestos acreedores de aplicación del régimen transitorio establecido por el PATIVEL en su disposición transitoria primera. De ello se ocupa en su razonamiento jurídico tercero. Se reproduce un párrafo relacionado con el objeto puntual del contencioso,
“En nuestro caso, el Sector 29 La Ceñuela cuenta con Programa aprobado, y el recurrente Explotaciones Agrícolas La Ceñuela S.L. sostiene que no se ha ejecutado por causa imputable a la Administración. Si bien se ha estimado su recurso por otros motivos, el presente viene a abundar en la arbitrariedad empleada al aplicar esta disposición, y en la nulidad de pleno derecho de todo el Acuerdo. (…)”.
El voto particular que comentamos dedica su razonamiento jurídico segundo, con criterio que compartimos, a poner de manifiesto qué desclasificaciones del PATIVEL vulneran la autonomía municipal.
Por último, el razonamiento jurídico cuarto se ocupa de poner de manifiesto que el PATIVEL vulnera el art. 15 LOTUP y la ETCV. Se reproduce parte del aludido FD cuarto.
(…) La directriz 136 ETCV dispone: La infraestructura verde del litoral
- Las administraciones competentes en materia de urbanismo, territorio y paisaje definirán la infraestructura verde del litoral incluyendo todos los espacios de valor ambiental, cultural y paisajístico situados dentro de la franja de 1.000 metros contada desde la línea interior de la ribera del mar, sin perjuicio de la integridad de los espacios incluidos en la misma, así como de sus conexiones biológicas y territoriales con el resto de la infraestructura verde.
(…)
- Los municipios del litoral clasificarán como suelo no urbanizable protegido la mayor cantidad posible de suelo de muy alta capacidad agrológica, compatibilizando dicha protección con sus necesidades de crecimiento urbanístico racional y sostenible.
El PATIVEL ha rebasado la franja de 1.000 mts. establecida por la ETCV, lo cual sería aceptable bajo el prisma de modificación establecido en el art. 16.4 LOTUP, pero no ha tomado en consideración los criterios de sostenibilidad social ni económica, ni las necesidades de crecimiento urbanístico, según se examinó con anterioridad, por lo que esta modificación no se produce como consecuencia de un análisis territorial de mayor detalle respecto de su ámbito, como ordena el precepto.
Existe un problema real y actual, de escasez de vivienda, y el PATIVEL desclasifica (o incardina en categorías de protección) la totalidad del suelo reservado al desarrollo urbano, en algunos municipios, e impide además, el desarrollo industrial, reduciendo la economía local estrictamente al sector terciario.
Vulnera con ello el art. 15 LOTUP, y el art. 136 de la disposición de rango superior, ETCV al no compatibilizar la protección, con las necesidades de crecimiento urbanístico racional y sostenible.”
Como hemos anticipado, las consideraciones de este voto particular de la Magistrada Laura Alabau Martí tiene interés y también actualidad. Así en lo relativo al litoral, su ordenación es el objeto central del PATIVEL, la Generalitat ha abierto el debate sobre como intervenir en él ordenándolo. Así, el anteproyecto de Ley de Protección y Ordenación de la Costa Valenciana, sometido a información pública por la Generalitat en el DOGV de 31 de mayo de 2024, que dejaría sin efecto todo o gran parte del PATIVEL. También viene a cuento por su relación con el PATIVEL el DL 7/2024, de 9 de julio, del Consell, de simplificación administrativa que amplía en su art. 113, apartado 41, el contenido del art. 210 TRLOTUP, con determinaciones directas en conflicto con el PATIVEL,
“Art. 210.6. En los suelos no urbanizables de litoral se permitirán usos terciarios, públicos o privados, vinculados a la acampada, la vida al aire libre o a los deportes y actividades náuticas. Los terciarios hoteleros no podrán emplazarse a distancia inferior a los 100 metros medidos en proyección horizontal desde el límite interior de la ribera del mar tierra adentro y habrán de ajustarse a las exigencias de la legislación sectorial en materia de costas y del litoral y a las determinaciones que resulten del planeamiento territorial y urbanístico.”
El art. 1 de las NNUU del PATIVEL diluye el objeto que hemos proclamado en sus referencias a la Infraestructura Verde del Litoral, que puede confundir. El ámbito del PATIVEL, art. 3 de sus NNUU, evidencia su objeto: el litoral.
La misma norma citada, en su disposición adicional sexta, se refiere a la necesaria adaptación a la misma del PATIVEL y ETCV, con un plazo a punto de finalizar.
La Ley 6/2024, resultado del trámite parlamentario del citado DL 7/2024 de 9 de julio, se ocupa del art. 210 TRLOTUP, incorporando el apartado 6, con algún matiz respecto del DL 7/2024, afectando a los contenidos del PATIVEL.
“6. En los suelos no urbanizables de litoral se permitirán usos terciarios, públicos o privados, vinculados a la acampada, la vida al aire libre o a los deportes y actividades náuticas compatibles con la finalidad del suelo.
Los terciarios hoteleros no podrán emplazarse a distancia inferior a los 200 metros medidos desde la primera línea de tierra no bañada por el mar en proyección horizontal y habrán de ajustarse a las exigencias de la legislación sectorial en materia de costas y del litoral y a las determinaciones que resulten del planeamiento territorial y urbanístico.
A la norma establecida en el párrafo anterior se le aplicará una excepción cuando debido a barreras naturales o artificiales, como vías de transporte, se rompa la interacción entre el mar y las actividades humanas. En todo caso, tanto a la norma general como a la excepción, se aplicarán las limitaciones siguientes:
– Se controlará la densidad de la edificación.
– No podrán añadir un indeseado efecto de verticalidad que irrumpa en el paisaje.
– Deberán contar con integración paisajística.
Además, habrán de ajustarse a las exigencias de la legislación sectorial en materia de costas y del litoral y a las determinaciones que resulten del planeamiento territorial y urbanístico.”
3. Vemos pues que la ordenación del litoral es un tema candente y hay pronunciamientos públicos, alguno legal, de la Generalitat relativos a la necesidad de adaptar e incluso revisar el contenido del PATIVEL. Tarea que ha de hacerse, también en lo que respecta a la ETCV, que también demanda su adaptación/revisión atendiendo, desde la perspectiva del Derecho, al necesario respeto a la autonomía municipal, legalmente declarada y delimitada, y constitucionalmente tutelada y a la interdicción de arbitrariedad. Principios y reglas cuya vulneración es característica del PATIVEL y de otros instrumentos de ordenación del territorio, terreno objetivamente idóneo y abonado para el conflicto de competencias. Así lo hemos puesto de manifiesto[2] en relación a la ETCV y en especial a sus directrices que rigen los umbrales de crecimiento de suelo a ocupar para el uso residencial y actividad económica.
Por ello, las reflexiones y consideraciones jurídicas que hace el voto particular que comentamos deberán tenerse muy en cuenta por los responsables de la Generalitat en materia de urbanismo y ordenación del territorio, así como por el legislativo autonómico en su tarea próxima anunciada. De hecho, en esta línea nos permitimos apuntar que el razonamiento jurídico cuarto en la medida que pone a la vista las contradicciones del PATIVEL con la ETCV, que son ciertas e indiscutibles, no debe suponer una aceptación del alcance vinculante de las directrices de la ETCV, que hemos enfatizado debe ser meramente orientativo, ni de la cultura de su aplicación reciente, caracterizada por el conflicto permanente con la autonomía municipal que no ha sido respetada y por la arbitrariedad de la fórmula empleada.
Es más, este debate, el contenido en la Sentencia 506/2024 pone a la vista que la técnica de ordenación del territorio a partir de magnitudes geométricas, ya lo hace la ley de Costas[3] y es bastante, que no pondera la realidad subyacente en el territorio afectado o que se pretende ordenar, no puede tenerse como adecuada, su efecto es negativo, en palabras (brillantes) de Laura Alabu Marti “este trazado de líneas produce una ordenación desordenada y una protección arbitraria”. Incluso no debe olvidarse, como señala el voto particular, en los instrumentos de ordenación del territorio, la perspectiva del crecimiento urbano racional y sostenible, que propicie el desarrollo urbano, y el desarrollo industrial, por ahora parece plasmarse en el nuevo contenido del art. 3 TRLOTUP, que resulta de la Ley 6/2024.
[1] “Artículo 10. Suelos no urbanizables de refuerzo del litoral 1. Se incluyen en esta categoría los suelos incluidos en el ámbito de este plan, que presentan valores ambientales, territoriales, paisajísticos, culturales, educativos y de protección frente a riesgos, cuya vocación territorial es reforzar la protección y amortiguación de impactos sobre los suelos no urbanizables de protección litoral y ambiental, garantizando su continuidad ecológica, funcional y visual. 2. Son suelos en situación básica de suelo rural, con independencia de su clasificación urbanística, siempre que no tengan un programa de actuación aprobado o, en el caso de tenerlo, hayan transcurrido los plazos establecidos para su ejecución por causas no imputables a la administración. 3. Con carácter general, estos suelos se sitúan entre la franja de 500 metros y la de 1.000 metros medidos desde el límite interior de la ribera del mar, pudiendo ajustarse a límites reconocibles que tengan un elevado potencial de visualización.”
[2] Serrano López, J.E. “Ocupación racional del suelo. La fijación para el plan de umbrales vinculantes de crecimiento de suelo a ocupar para uso residencial y actividades económicas por la aplicación de un documento de ordenación del territorio, la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana. La organización administrativa para su aplicación. Una experiencia reciente”. RDU Y MA, núm. 369, abril-mayo 2024.
[3] La Ley de Costas introduce modulaciones tanto en su articulado normativo como en su derecho transitorio para la delimitación variable del ámbito de la importante zona de protección, cuestión que merece la atención del futuro PATIVEL o del legislador de la Comunidad Valenciana; su zona de afección empieza a generar problemas de conflicto en materia urbanística entre el Estado, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos, aspecto también a considerar.
